[06-02] (교원 연구 소개) 정책네트워크 변화와 이익집단의 위상변동 - 2018년 의료폐기물 대란을 중심으로

국가정책대학원 임재빈 교수의 최근 논문 <정책네트워크 변화와 이익집단의 위상변동: 2018년 의료폐기물 대란을 중심으로>를 소개합니다.

서지 정보: 

이용석·임재빈(2022), “정책네트워크 변화와 이익집단의 위상변동: 2018년 의료폐기물 대란을 중심으로”, 한국정책학회보, 31(4), 79-109.

주요 내용:

이 논문은 2018년 의료폐기물 대란을 계기로 부각된 의료폐기물 분류기준 개정 문제를 둘러싼 정부, 의료기관, 의료폐기물 처리업계 등의 상호작용을 정책네트워크 이론과 Muciaroni의 이익집단위상변동모형을 바탕으로 분석한 연구입니다. 우리나라 의료폐기물은 본래 일반폐기물과 완전히 구분하여 수집, 소각되는데, 의료폐기물 전용소각장은 혐오시설로 인식되어 증설이 거의 불가능했습니다. 그런데 고령화로 인해 요양병원 입원 노인이 늘어나 기저귀 등 생활쓰레기로도 볼 수 있는 의료폐기물이 폭증하면서 결국 처리한도를 훨씬 초과하게 되었고, 의료폐기물 대란이 발생했습니다. 의료계는 이전부터 기저귀의 일반폐기물 전환을 요구하였으나 받아들여지지 않았는데, 의료폐기물 대란 이후 환경부가 입장을 바꾸면서 부분적으로 정책변동이 발생했습니다. 이러한 정책변화는 정책네트워크 내부의 이해관계에 큰 영향을 끼치기 때문에 그 과정을 살펴보는 것은 정책과정의 이해에 큰 도움을 줍니다.

연구내용은 이익집단위상변동 모형의 기본구조를 바탕으로, 정책네트워크의 시각을 결합한 연구분석틀을 통해 정리하였습니다. Mucciaroni는 특히 ‘이익집단이 공공제도 등에 의해 보장받는 특별한 이득(fortune)의 크기 변화’에 집중했습니다. 이 이득은 이익집단과 정책결정자의 상호작용의 산물인데, 이익집단이 가져가는 이득의 일부는 이익집단의 규모, 활동 등 그 자체의 특성이 아닌, 그러한 이득이 형성되는 이슈맥락과, 해당 이득에 대한 정치제제의 태도인 제도맥락에 좌우된다고 주장하였습니다. 

이에 따라 의료폐기물대란의 발생과, 정책의제설정 그리고 정책변동에 이르는 과정을 이슈맥락과 제도맥락의 변화를 바탕으로 분석하였고, 그 과정에 이슈부각과 이슈정의를 포함하였습니다. 이슈맥락은 정책의제가 설정되는 배경이라 볼 수 있는데 Muciaroni의 모형은 이를 단순히 순차적인 배경이 아닌, 정책네트워크의 반응에 의해 피드백되는 과정으로 보아 역동적으로 이해합니다.

주된 분석 자료는 법제처 국가법령정보센터가 제공하는 폐기물관리법 및 시행령, 의료법 및 시행령 등의 연혁 법조문과 개정이유, 각 부처 운영 웹사이트에 업로드된 관련 자료, 각종 언론기사 및 보고서, 연구논문 등이었으며, 일부 사안은 환경부 담당자 등의 인터뷰를 통해 확인하기도 하였습니다.

특히 이 연구사례의 경우는 이슈부각과 이슈정의의 과정에서 기존의 의료폐기물 전용소각장 증설의 문제가 의료폐기물 분류개정의 문제로 재설정됨으로써 제도맥락이 변할 수 있는 여지가 마련되었습니다. 또 정치체제인 정부는 새롭게 전환된 이슈정의를 바탕으로 능동적으로 정책네트워크상의 포지션을 변경하였으며, 이슈네트워크를 확장시킴으로써 정책변동을 가능케하였고 그 결과 이익집단의 위상까지 변동하게 됩니다.

분석 결과는 다음과 같습니다. 첫째, 2019년 의료폐기물 분류관련 시행령 개정 관련 사안과 이후의 현상은 이슈네트워크의 형성과 이익집단의 위상하락을 중심으로 잘 설명되었습니다. 둘째, 이슈정의의 전환은 제도맥락을 바꾸는 열쇠가 될 수 있었습니다. 셋째, 제도맥락의 주체인 정치체제는 정책네트워크의 능동적인 참여자로서 정책결정자의 우월한 지위를 활용할 수 있었습니다. 넷째, 이슈네트워크의 확대는 정치체제를 보다 전향적으로 만들거나 심지어 정치체제의 자율성을 일부 제한할 수도 있었습니다. 주된 정책시사점으로, 이익집단의 근본적인 갈등 관계를 해결할 수 없는 상황에서는 이슈정의를 전환함으로써 돌파구를 마련할 수 있다는 것과, 정책이슈가 급격하게 공론화할 때 정치체제는 주도적으로 이슈네트워크를 확장함으로써 자율성을 보호하고 확대할수 있다는 것을 제시하였습니다.

저자 소개:

임재빈 교수는 서울대학교 지구환경시스템공학부를 졸업하고, 같은 대학 대학원에서 공학박사(도시 및 지역계획) 학위를 취득하였습니다. 서울시립대학교, LH 토지주택연구원을 거쳐 현재 우리 대학원에서 도시·환경계획, 스마트시티, 기후변화, 정책결정이론 등을 중심으로 강의하고 계십니다.