[02-02] (교원 연구 소개) 임재빈 교수의 <서울대도시권 신도시 아이디어 전개에 관한 연구>

국가정책대학원 임재빈 교수의 최근 논문 <서울대도시권 신도시 아이디어 전개에 관한 연구: 역사적 제도주의 관점에서, E. 하워드의 전원도시운동을 중심으로>를 소개합니다.

논문출처: 임재빈(2022), “서울대도시권 신도시 아이디어 전개에 관한 연구: 역사적 제도주의 관점에서, E. 하워드의 전원도시운동을 중심으로”, 한국지역개발학회지, 34(1), 1-26.

주요 내용

이 논문은 지난 2018년 서울 주택가격 급등을 계기로 수도권 3기 신도시 사업이 결정된 이유를 ‘아이디어’ 개념을 중심으로 역사적 제도주의 관점에서 분석한 연구입니다. 3기 신도시 계획은 경기도 중심으로 주택을 대량 공급하겠다는 것이었기에, 문제의 발생지와 대안의 대상지가 다르다는 점이 논란이 되었습니다. 주택 가격이 한동안 더 오르더라도 서울 내부의 재개발과 고밀화가 우선이라는 의견도 있었지만, 현실적으로 주택 가격을 빠르게 안정화하면서도 개발이익의 사유화를 막기 위해서는 신도시 해법이 효율적이라는 정책적 판단이 있었습니다.

연구내용은 신도시 정책의 뿌리가 되는 에베네저 하워드의 전원도시론에 존 킹던(Kingdon)의 정책공동체(Policy Community) 개념을 적용하고, 전원도시론의 아이디어가 경로의존적인 발전을 해 나가는 과정을 추적하는 것입니다. 이를 위해 전원도시 아이디어가 1898년 영국에서 시작해 일본을 거쳐 1920년대 식민지 조선에 유입되는 과정, 이 아이디어가 한반도 내에서 살아남아 해방 이후 서울 대도시권을 형성하는 과정에서 한국식 신도시 아이디어로 변모하는 과정을 정리하였습니다. 킹던은 정책공동체 내에 아이디어가 유입되고, 그 아이디어가 결국 정책으로 선택되는 과정을 3단계로 설명하였는데, 이 연구는 다음 표와 같은 4단계로 수정하였습니다<표1>.

연구의 가장 재미있는 부분은 중요한 계획들을 결과가 아닌 과정에서 살펴보았다는 점입니다. 이 연구는 아이디어 전개과정을 이해하기 위해 대형포털사이트에서 제공하는 옛신문 뉴스아카이브를 활용했습니다. 예를 들어, 공식보고서로 남아있는 1940년대의 ‘대경성계획’은 서울-인천 회랑(corridor)의 개발이 주 내용입니다. 하지만 계획이 최종확정되기 전에 신문기사로 유출된 여러 계획안들은 하워드의 전원도시 아이디어를 다루고 있었습니다. 그리고 이 전원도시 아이디어는 1950년대 ‘대서울계획’에 반영되고, 결국 현대의 서울시 행정경계를 결정하는데도 중요한 기초가 되었는데, 이런 과정의 이야기들은 공식 결과물에는 수록되지 않았기 때문에 신문기사로만 남아있습니다.

연구의 결론은, E. 하워드의 전원도시 아이디어가 처음 우리 정책공동체에 유입되었을 때에는 이상에 불과한 패러다임이었지만, 수도권 1기 신도시가 건설되는 과정에서 ‘실현가능한’ 정책솔루션으로 자리잡았다는 것입니다. 이후 크고 작은 신도시 사업들이 반복적으로 실행되고, 이를 뒷받침하는 제도와 이해관계가 걸린 공공 및 민간 행위자가 자리를 잡으면서 이제 하나의 정책솔루션이 아닌 강력한 패러다임으로 전환되었습니다<표2>. 특히 이상적이고 몽상적이었던 패러다임이 오랜 기간 수면 아래로 내려가 있다가 그 구성요소들이 각자의 쓸모에 의해 하나씩 실현되고, 결국 어느 한 시점에서 실현가능한 솔루션이 된다는 점은 재밌는 발견입니다. 그것이 처음의 아름다웠던 생각과는 조금 달라져 있었다는 것은 어쩌면 씁쓸할 수 있지만, 우리가 정책의 현실적 감각을 배우는데는 시사점이 많을 것 같습니다.

저자 소개

임재빈 교수는 서울대학교 지구환경시스템공학부를 졸업하고, 같은 대학 대학원에서 공학박사(도시 및 지역계획) 학위를 취득하였습니다. 서울시립대학교, LH 토지주택연구원을 거쳐 현재 우리 대학원에서 도시·환경계획, 스마트시티, 기후변화, 정책결정이론 등을 중심으로 강의하고 계십니다.